社區組織運作技巧

⊙林奠鴻/財團法人仰山文教基金會秘書長
原文刊載於內政部/社區營造研習教材∣公民組織篇

一、是誰開啟社造的頭—大二結文教促進會的誕生

  社區營造工作,必須結合一群有共同理想及目標的熱心朋友一起工作、一起尋找社區的環境及文化特色、一起規劃社區的生活環境、一起創造居民參與社區事務的機會,這一群人就叫做「社區組織」或叫「社區工作團隊」。
  依政府法令規定,每一個社區只能成立一個社區發展協會,因此,以往大部分的人均把社區組織與社區發展協會劃上等號,以為社區發展工作一定要由社區發展協會或透過社區發展協會來執行。
  在二結地區,長久以來社區資源往往被地方派系所掌控,多數地方派系頭人為了掌握地方政治資源,常透過地方民代、村長、社區發展協會理事長的選舉,而大舉介入社區公共事務的操作,其操作的模式與參與的態度往往以自身政治利益為考量,一般民眾除非加入派系陣營,否則很難有機會參與社區公共事務。
  二結地區的社區組織大致分為兩大類,一是立案團體,例如社區發展協會,二為非立案團體,例如家長會、衛生義工、社區土風舞班等,由於大部份公部門的補助對象必須具備立案資格,因此社區土風舞、長壽俱樂部等團體若希望得到公部門的補助,通常必須依附在社區發展協會之下,而無法依照自己的需要獨立運作。也因此這些社團在個別休閒學習活動之外,常常成為社區發展協會舉辦各項活動時的主要動員對象。
  大二結的社造工作啟動,源自於二結王公廟 的新建,這個社區重要議題在王公廟管理委員會主動邀請社區民眾參與的氣氛下,二結王公廟的設計單位日本象集團,陸續展開一年多以來與居民或地方意見領袖的對話,過程中許多居民感覺到各個不同社區組織的代表在參與討論時,背後均有莫大的利益考量因而影響他們意見的表達。
  因此,成立一個新的社區組織,為居民創造參與社區事務的機會,成為社區內一股新興的力量而逐漸形成共識。為整合社區各團體的力量和建立一個有效率的社區工作團隊,在林進財縣議員、賴陽輝村長等等數位地方熱心民眾的提議下,於民國84年5月中召開說明會,會中決定宜蘭縣大二結文教促進會(以下簡稱促進會)的籌備工作,大家對成立社區工作團隊的需要達成共識,同時選出十一位籌備委員,統籌成立事宜。
  為了籌備促進會的成立,籌備委員有一些法定的程序與手續必須處理。根據人民團體法規定,在社區只要找到三十個設籍在宜蘭縣的人為發起人,如果是向宜蘭縣政府登記,其中必須包括有設籍在縣內半數鄉鎮以上的人,然後向縣府社會局提出設立申請,核准後須經召開發起人會議,兩次籌備會,成立會員大會及第一次的理監事會,並提出上述會議的會議記錄,就可申請立案成立。解嚴後,政府對社會人民團體成立的管制已相對的寬鬆,因此快的話在三個月之內應該可以完成立案程序。

二、排除政治干擾的堅持—大二結的政治排除條款

  籌備期間,因為大部份的籌備委員對社區營造工作的執行與推動經驗有限,因此促進會除了繼續參與二結王公廟的規劃討論外,並積極地在社區裡尋找熟悉政府機關運作及熱心的民眾加入籌備會的工作小組,以便實際負責社區公共事務的執行工作。
  社區組織對社區公共事務的推動深深地影響社區的政治生態。大部分的地方派系都以能掌握社區組織為重要目標,因此社區組織的運作很難避免地方派系與政治力量的介入。大部分的社區組織為了在社區事務取得一定的主導地位、掌握經費與其他社會資源,往往必須與地方派系結合,因此找幾個村里長或地方民意代表擔任理監事也就不足為奇。社區事務的推動需要一個客觀與無私的態度,任何利用社區組織來累積個人或派系的政治資源的做法,將會嚴重影響居民的參與及社區發展,因此如何建立一套避免派系與政治的不當介入機制,以避免社區組織淪為地方派系的樁腳,是推動社區營造工作必須考慮的事項。宜蘭縣大二結文教促進會長期經營社區,深知地方派系介入社區事務的負面影響,因此特地於組織章程中明定政治排除條款。
章程第十四條與第二十九條分別規定如下:
「凡是經由人民直接選舉產生之各級地方民意代表及公職人員,不得擔任本會的理、監事,總幹事等職」
「本會會員(含名譽理、監事、顧問)不得利用宜蘭縣大二結文教促進會的名銜參與或贊助政黨及公職人員競選活動」
  透過此一條款,排除政治人物擔任促進會的重要職務,及規範促進會的成員不得利用促進會的名義參與政黨或公職與民代的競選活動,以避免影響促進會參與社區事務的客觀性,同時也避免地方政治勢力介入社區事務。雖然排除民代等政治勢力參與使促進會在運作初期少了許多政治勢力可能帶來的資源,但相對的也使促進會得以免於派系勢力的干預。
  一個開放的社區組織,為了鼓勵居民參與社區活動,所以對入會申請幾乎沒有預設立場或限定任何條件。因此常常看到不同派系以人頭會員的方式大舉申請入會,以取得過半數會員人數,以便在選舉中掌握所有理監事的席位,取得社區組織運作的主導權。過二、三年另一派系以同樣的手法,也有可能再奪回社區組織的控制,如此惡性循環,除了無法順利推動社區公共事務外,反而造成社區不同派系的對立,影響整個社區的和諧。
  從前政治人物為了方便與地方派系結合,在人民團體法裡訂定了一套方便掌握理監事選舉的辦法,因此只要運用無記名連記法(採無記名連記法於圈選時,不得超過應選名額;也就是應選理事九名,則每人可圈選九名),掌握過半數會員,就可輕易取得全部理監事的席位。為了避免派系的介入而影響其他居民的參與,可透過出席會議三分之一以上同意改採無記名限制連記法(採無記名限制連記法於圈選時,不得超過應選名額二分之一;也就是應選理事九名,則每人可圈選四名)或社區組織明訂限制每人只能圈選一名來避免地方派系的不當介入。但是積極的尋求與地方政治人物建立良性的互動關係,才是排除地方派系介入社區事務的最好方法。

三、團體運作的基本態度—尊重與包容

  政府部門依據政策及上級指示執行業務, 民間企業依據股東會或老闆的指示從事工作,一個是從屬關係,另一個是雇傭關係,因此比較容易取得「共識」,但是社區公共事務之參與,均以義務性質居多,居民彼此之間並無從屬或雇傭關係,很難在議題上取得共識,因此如何凝聚居民共識,自然成為社區組織的重要課題。經常地,在一些會議中,我們看到部分地方民代或意見領袖,以本身擁有的社會地位與資源,壟斷會議討論的方向與決策,從而影響居民參與社區事務的意願。
  多元的社會允許不同的意見及聲音,同時也應提供多重表達的管道。學習如何尊重與包容不同的意見成為促進會的成員在參與會議時的基本共識,學習主持會議基本的素養,讓每一個人在會議中充分表達自己的想法,並引導大家一起討論。討論可以讓意見更成熟,溝通可以讓大家知道彼此的想法。在會議中經由共同討論所形成的決議,除非必要,在會議後應避免再提出批評或主張其他意見,而增加主事者的困擾。

四、要創意核心不要權力核心

  社區工作的推動,在組織內部必須先要有一個想法或是草案,這些想法透過會議討論、修正後,進一步形成比較具體可行的實施計劃。在大二結文教促進會,這樣的計劃構想通常是由組織內對社區營造觀念較清楚、或是比較有創意的核心工作團隊所提出。
  這些核心工作團隊的成員必須不斷的創造新點子讓社區動起來,思考如何營造出社區的特色、如何籌措經費、如何與社區居民溝通,這些工作必須經過不斷的討論和檢視以凝聚共識。有討論協調才會有真正的共識,有了檢視比較不會出錯,有了共識計劃就比較容易執行。

五、案例分享—再造二結圳,築夢新故鄉

  其實參與社區公共事務及活動,絕對不是派系及地方頭人的權力,也不是想像中的那麼困難。有了第一步,接下來所要做的便是創造社區居民對公共事務發言及決定的權利。關於這點,二結圳生活步道再造是一個值得大家參考的例子。
  民國85年初,在促進會的某次會議上,有些成員提到:「水利會為了維護與疏浚,最近陸陸續續地對境內灌溉水圳進行全面『整治』改為U型水泥溝壁……」,大家當時非常驚訝,擔心流經大二結地區已一百八十幾年的二結圳,也會面臨同樣的命運,一時之間各種意見紛紛出籠。經過大家討論,最後獲得一致共識,決定透過各種管道來避免水圳慘遭『整治』,但不幸地過沒幾天,工程怪手已轟隆隆、一鏟一鏟地將水圳兩側圓石砌成的護堤挖掉了一大半,保留舊水圳的希望隨著卡車運走一車車的泥土而逐漸破滅。
促進會成員認為,社區生活環境的維護,必須靠居民自發性及積極的行動來完成,當發現公部門或私人單位在社區裡到處開挖時已為時太晚,因此對社區生活環境的事先構想與規劃,成了促進會關注的重要課題。
  同年三月,促進會邀請台大城鄉基金會宜蘭工作室王惠民主任等人,展開一連串的踏勘與討論,並將規劃構想製成計劃書,主動邀請與水圳有關單位召開說明會。計劃書中將水圳流經大二結社區的部分,依不同的環境特色規劃為九個區段,除了滿足實際功能需求的設計外,並以社區歷史記憶的呈現、連結人與水圳的親水空間、社區原生植物的復育,及以人為主的人行步道等規劃構想,向大家提出報告,但各單位均因各種原因(表示礙於預算、礙於業務主管權限、礙於……)而未明確表示願意提供協助。
  所幸,公路局剛好要在水圳旁辦理道路排水系統改善工程,因此促進會抓住這一絲絲的機會,開始與公路局、水利會、五結鄉公所展開為期長達三年的溝通與討論,過程中雖然有開不完的協調會和很多公文行政程序要解決,同時也要處理居民不同的聲音和工程設計上的問題,但是因為二結很幸運地遇上熱心的公務員和規劃單位,在他們的協助下,讓二結人的夢得以成真,並成為二結人繼「千人移廟」之後另一項傲人的成就。
  這樣的例子明白告訴我們,社區營造與過去的社區發展政策最大的區別,在於社區營造工作是由社區本身做起,是自發性、自主性的,政府不再扮演主導的角色,只是在初期提供各種經費補助與人才培訓,著力於資源的整合、理念的推廣、經驗的交流與專業團隊的提供。社區工作若是由政府主導,由上而下的推動,基本上較難獲得居民的認同,而且不同的政府單位各司其職,由於缺乏總體的整合與居民充分的溝通,不但無法促進社區的發展,反而浪費大量的政府資源。一個以居民為主,從找出社區需求、尋找資源、進行規劃、參與監造到活動舉辦,均由居民自主參與的計劃,相信更能符合社區特色與整體發展的要求。

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